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最高法院案例:依职权履行法定职责的起诉期限

日期:2017-09-28

【裁判要点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定,但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题,现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下,只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时,行政机关更应及时有效履行。此外,行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。

 

【案件信息】

 案号:(2016)最高法行申4305号行政裁定     

案由:房屋拆迁 

 

【当事人】

再审申请人(一审原告、二审上诉人):董永祥。

委托诉讼代理人:王宁。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山西省大同市城区人民政府。住所地:山西省大同市城区迎宾西路30号。

负责人:董建中,该区人民政府区长。

 

【诉讼由来】

再审申请人董永祥因诉山西省大同市城区人民政府(以下简称城区政府)房屋拆迁一案,不服山西省高级人民法院(2015)晋行终字第51号行政判决,向本院申请再审。本院受理后,依法由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员仝蕾组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

 

【一审情况】

董永祥认为城区政府违法强拆其商铺,向山西省大同市中级人民法院提起诉讼,请求确认城区政府强拆行为违法,同时判令城区政府给予安置补偿并向其道歉。

山西省大同市中级人民法院查明:董永祥于1993年购得大同市城区皇城街南口4号楼10号商铺,因卖方原因,直至2009年11月13日董永祥才进行不动产登记并取得房屋所有权证。2010年3月9日,大同市人民政府作出《关于代王府修复工程及周边环境综合整治拆迁征地的通告》,拆迁实施主体为城区政府。董永祥所有的商铺在拆迁范围内。城区拆迁总指挥部办公室于2010年7月13日对该商铺下发《折迁通知书》。2011年8月2日,大同市房产管理局作出《撤证通知》,以董永祥“至今未依法办理土地使用权出让手续,缴纳土地出让金,按照房屋所有权与土地使用权必须一致的原则”为由,撤销了该商铺的房屋所有权证。2011年8月4日,城区政府将该商铺拆除。后双方始终未能就此事达成协议。董永祥于2014年5月提起本案行政诉讼。

山西省大同市中级人民法院认为:山西省住房和城乡建设厅《细则》第五十八条规定:“对撤销登记的,房屋登记机构收回房屋权属证书、登记证明,或者在当地公开发行的报刊上公告证书或者登记证明作废。”城区政府并未提供证据证实相关的房屋登记机构实施了以上行为,故大同市房产管理局针对涉案商铺作出的《撤证通知》并未生效,董永祥在本案中具备原告主体资格。另一方面,城区政府对拆迁范围内的房屋负有征收与补偿的职责,在将涉案商铺拆除后,城区政府应当依据相关法律、法规履行其对董永祥的安置补偿职责。至于具体的安置地点以及补偿费用计算等,应由城区政府在作出安置补偿行政行为时一并予以明确。综上,该院依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项、《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定,判决责令城区政府于六十日内履行对董永祥的房屋拆迁安置补偿职责。

 

【二审情况】

董永祥、城区政府均不服一审判决,向山西省高级人民法院上诉。其中董永祥上诉称其起诉时还提出了赔偿请求,一审法院对此未进行审理和判决,请求山西省高级人民法院依法改判,支持其上诉请求。

对于一审查明的事实,山西省高级人民法院予以确认。

山西省高级人民法院认为:大同市人民政府通告代王府修复工程及周边环境综合整治拆迁征地时,董永祥的房屋属依法登记房屋,权属来源无争议,董永祥具备要求城区政府对其被拆房屋进行安置补偿的原告主体资格。城区政府作为拆迁实施主体,具有对在拆迁范围内的董永祥被拆房屋依照有关规定和程序进行安置补偿的义务。董永祥的赔偿请求是基于其确认强制拆除行为违法的行政诉讼一并提出的,该起诉因超过起诉期限依法应予驳回。综上,一审判决责令城区政府对董永祥履行安置补偿职责并无不妥,应予维持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉、维持一审判决。

 

【再审理由和请求】

董永祥不服一、二审判决,认为一、二审判决认定事实不清、适用法律错误、遗漏了诉讼请求,向本院申请再审,请求撤销一、二审判决,改判确认城区政府的拆迁行为违法,并赔偿其相应经济损失。

 

【再审法院查明】

董永祥在一审中提出了两项诉讼请求,一是请求确认城区政府的拆迁行为违法,城区政府向其道歉;二是判令城区政府给其安置商铺,并支付相应的搬迁补偿费、安置过渡费、装修补偿费、租金损失等。山西省大同市中级人民法院针对上述两项请求分别作出裁定和判决,董永祥上诉后,山西省高级人民法院分别以裁定和判决的形式予以驳回。就董永祥请求确认城区政府拆迁行为违法的诉讼请求,大同市中级人民法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉,山西省高级人民法院二审裁定维持。上述裁定已经生效。

 

【再审裁判理由和结果】

本院认为:本案争议焦点主要是对再审申请人的确认涉案拆迁行为违法请求和相应赔偿请求如何认定,以及一、二审法院判决城区政府履行安置补偿职责是否合法。

一是关于确认违法请求和赔偿请求的认定问题。董永祥在一审时的诉求为判令城区政府对其进行安置并支付相应补偿费,并未明确提出赔偿请求。在上诉和申请再审时,董永祥又声称其在一审时已提出赔偿请求。赔偿请求以拆迁行为被确认违法为基础,安置补偿请求以城区政府负有作为义务为基础,也即该两项请求的请求权基础并不相同,但指向的标的是同一的,因此不能同时主张。因董永祥在一审时并未明确提出赔偿请求,其在二审时再提出,可以认为其诉讼请求在性质上已经变更,在此情况下,山西省高级人民法院在二审中直接对赔偿请求作出审查认定,实际已经超出了二审审查范围。另一方面,即使董永祥在一审时即明确提出赔偿请求,因董永祥请求确认城区政府拆迁行为违法的诉讼已超过起诉期限,所以其基于该确认违法请求而一并提出的赔偿请求亦已超过起诉期限。就此而言,山西省高级人民法院在二审中对董永祥的赔偿请求进行审查认定,在结果上亦不影响董永祥的相关权利义务。

二是关于判令城区政府履行安置补偿职责问题。根据一审查明的事实,涉案房屋已办理房屋登记并被核发房屋所有权证,大同市房产管理局针对涉案房屋作出的《撤证通知》因未履行法定程序而不发生效力,董永祥对涉案房屋享有合法产权,同时也就享有获得安置补偿的权利。城区政府作为拆迁实施主体,其于2011年8月4日拆除董永祥享有合法产权的房屋后,即因该拆除行为而负有对董永祥进行安置补偿的法定职责,城区政府应依职权及时有效履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定,但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题,现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下,只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时,行政机关更应及时有效履行。此外,行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。在本案中,董永祥的赔偿请求虽因超出起诉期限而不能进入实体审理阶段,但其享有的安置补偿权利所对应的是城区政府因拆迁行为而产生的作为义务。董永祥在涉案房屋被拆除后,一直与城区政府协商寻求解决,城区政府在未能与其达成协议的情况下,亦始终未作出相应的安置补偿行为。因此,城区政府对董永祥作出安置补偿行为的作为义务仍然存在。就此而言,一、二审法院判决城区政府在一定期限内对董永祥履行安置补偿职责并无不当,本案无再审之必要。

需要强调的是,董永祥的商铺在2011年即被拆除,在此后的数年间,城区政府既未与董永祥达成安置补偿协议,亦未依法作出补偿决定。人民法院生效判决已经要求城区政府限期履行对董永祥的房屋拆迁安置补偿职责,城区政府应依法履行判决所确定的义务,及时对董永祥予以安置补偿。

综上,董永祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人董永祥的再审申请。

 

【尾部】

审 判 长  王振宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  仝 蕾

二〇一七年六月三十日

书 记 员  宋芳菲

 

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