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行政机关强制拆除未妥善处置应承担举证不能的不利后果
来源:杭州律师 作者:admin 更新时间:2018-3-30 11:23:23 点击数:

【裁判要点】

行政机关在强制拆除过程中,本应依法妥善处置并保全证据,以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务,对行政相对人所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但行政机关未能提供任何相关证据,未尽到举证责任。由于行政机关的违法强制拆除,行政相对人仅能提供相关现场照片及财产损失清单,业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在,虽然其对于动产损失的具体数额无法举证,基于公平原则,对于案涉动产损失及赔偿数额的确定,应适用法律所规定的举证责任倒置,即由行政机关承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2017)最高法行再66号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李吉程。

委托代理人周浩。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地:广西南宁市滨河路1号火炬大厦。

法定代表人李耕,主任。

委托代理人吴东机,该管委会工作人员。

委托代理人王德臻。

再审申请人李吉程因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会(以下简称高新区管委会)强制拆除及行政赔偿一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月30日作出的(2016)桂行终136号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年2月15日立案,并于2017年5月15日作出(2017)最高法行申696号行政裁定,提审本案。2017年10月10日,本院编立提审案号,依法组成合议庭审理本案,并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案。再审申请人李吉程及其委托代理人周浩,被申请人高新区管委会的委托代理吴东机、王德臻,到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

南宁市中级人民法院经审理查明,根据南发(2001)54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发(2001)55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》精神,将南宁市规划管理局部分职能授予高新区管委会。2001年12月28日,南宁市规划管理局与高新区管委会签订了《授权书》,将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予高新区管委会行使。2003年,李吉程未经城乡规划主管部门审批同意,在南宁市××乡塘区××北湖园艺场建设房屋用于养殖。2014年7月30日,高新区管委会以需要对李吉程所建房屋进行规划检查为由,向其发出《综合行政执法检查通知书》,要求其携带相关手续到南宁××开发区规划监察大队接受检查;同日该大队对李吉程所建房屋进行现场勘查并制作笔录,确认李吉程所建房屋占地面积及建筑面积均为1558平方米。2014年8月6日,高新区管委会以李吉程未能提供上述房屋规划审批手续,涉嫌违法建设为由立案;8月7日,高新区管委会向李吉程作出处告字(2014)第1039号《行政处罚告知书》,告知李吉程建设的房屋违反城乡规划法第四十条的规定,拟对其作出限期拆除违法建筑的处罚,并告知其收到告知书三日内有权提出陈述、申辩和申请复核、听证。2014年8月14日,高新区管委会作出南高新管处字(2014)第1039号《行政处罚决定书》,认定李吉程所建房屋属违法建筑,要求其三日内自行拆除,并告知其享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年10月29日,高新区管委会对李吉程的上述房屋进行强制拆除。2015年5月11日,李吉程提起本案行政诉讼,请求确认高新区管委会强制拆除其房屋违法,判令赔偿相应损失共计1239052.5元。

南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第159号行政判决认为,高新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权;高新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除正确,但拆除该房屋违反程序;李吉程就违法建筑要求赔偿无法律依据,在强拆过程中生猪、生产机械设备及室内物品的损失,由于李吉程提交的养殖场生猪照片因无制作说明,没有注明照片的原始出处及拍摄时间,无法确认是否为涉案现场,而损失赔偿清单系其单方列写,且无法提供其它相关票据相互印证,故不予支持其赔偿主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决确认高新区管委会2014年10月29日对李吉程涉案房屋实施强制拆除违法;驳回李吉程要求高新区管委会赔偿其经济损失1239052.5元的赔偿请求。李吉程不服一审判决,提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终136号行政判决认为,高新区管委会具有辖区范围内城乡规划行政管理职权,涉案建筑物所在地为规划区,仍属高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围。高新区管委会拆除涉案建筑物存在违法情形,在实施强制拆除前未依法催告,未作出行政强制执行决定,一审判决确认高新区管委会对涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法并无不当。涉案建筑物建设于2003年,位于城市规划区内,应当取得建设工程规划许可证方可建设。李吉程不能提供建设建筑物的合法手续,主张涉案建筑物属合法建筑没有事实依据。涉案建筑物建设后至高新区管委会作出行政处罚时一直存在,具有连续状态情形,李吉程主张涉案建筑物于2003年建成使用,不应再处以行政处罚的理由没有法律依据。李吉程不能证明涉案建筑物属于合法财产,故其请求对涉案建筑物给予国家赔偿没有法律依据。李吉程在涉案建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产,受法律保护。对违法建筑物进行拆除时,应给予适当时间以搬离动产,对于仍未搬离的动产,实施拆除行为的行政机关应依法进行处置并保全证据。李吉程对赔偿主张依法有举证责任。虽然高新区管委会未提供证据以证实拆除时室内动产已清空,但李吉程仅提供财产损失清单作为证据,尚不足以证实动产损失的存在。故对于李吉程赔偿室内物品损失的赔偿请求,该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

李吉程申请再审称:1.高新区管委会在没有强制拆除的法律文件的情况下,对其养殖栅、住房及相关设施进行强制拆除,造成各种损失1239052.5元。2.高新区管委会不具备行政强制实施主体资格。3.一、二审判决没有判处高新区管委会赔偿其动产损失,违背事实且缺乏依据。请求撤销二审判决,支持其赔偿请求。

高新区管委会答辩称:1.高新区管委会是合法的行政主体,具有辖区内城乡规划行政管理职权。2.李吉程的房屋为违法建筑,依法应予拆除。3.高新区管委会的强拆行为认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。4.李吉程请求赔偿损失1239052.5元没有事实和法律依据。请求驳回李吉程的再审申请。

本院经审查对一、二审认定的事实予以认可。

本院认为,高新管委会的强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条以及第三十七条第一款的规定,程序违法,一、二审判决确认违法正确,本院予以支持。关于高新区管委会是否有权实施涉案强拆行为的问题,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十八条之规定,县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权。另根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条关于“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会,作为管理高新区具体事务的派出机构,根据市人民政府的授权,对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理”以及第十四条第一款第七项关于“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权”的规定,南宁市人民政府可以对高新区管委会等派出机构予以明确授权,由其履行法律赋予南宁市人民政府的有关行政管理职权。在此前提下,中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第九项也已明确授权高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。案涉农业养殖设施所在地属于高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围,因此,高新区管委会有权实施涉案强拆行为。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说,获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失的。李吉程被拆除的建筑物不属于合法财产,一、二审对涉案建筑物不给予国家赔偿依法有据,本院予以支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任”。本案中,高新区管委会在强制拆除过程中,本应依法妥善处置并保全证据,以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务,对李吉程所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但高新区管委会未能提供任何相关证据,未尽到举证责任。由于高新区管委会的违法强制拆除,李吉程仅能提供相关现场照片及财产损失清单,业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在,虽然其对于动产损失的具体数额无法举证,基于公平原则,对于案涉动产损失及赔偿数额的确定,应适用上述法律所规定的举证责任倒置,即由高新区管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一、二审判决适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项的规定,而未适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定,适用法律错误,应予纠正。在本院庭审中,李吉程主张其所养生猪被驱离房屋,无处安置产生相应损失的事实,高新区管委会亦未提出相反证据。对于李吉程养殖物及屋内合理物品的损失等相关事实,应当进一步核实后依据证据规则予以确定。

综上,李吉程的部分再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定,一、二审判决认定事实不清,适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定,判决如下:

一、维持广西壮族自治区南宁市中级人民法院2015年9月15日作出的(2015)南市行一初字第159号行政判决第一项,撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院2015年9月15日作出的(2015)南市行一初字第159号行政判决第二项;

二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2016年6月30日作出的(2016)桂行终136号行政判决;

三、赔偿部分发回广西壮族自治区南宁市中级人民法院重新审理。

审 判 长 熊俊勇

审 判 员 龚 斌

审 判 员 陈宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理 牛延佳

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